市州财政寅吃卯粮，美国国会不能忽视

根据美国的宪法制度，各州、各市要自行负责维护本地的街道、学校、公园、供水和排污等公共基础设施。目前，美国国会正在加紧推进1万亿美元的《基础设施投资和就业法案》（Infrastructure Investment and Jobs Act），很多人也呼吁联邦政府出台进一步措施减轻地方纳税人的负担。不过从《基础设施投资和就业法案》的立法情况看，美国国会显然还是不太了解各州和各地的预算管理方式。

这种不理解，或者说有意的忽视，是一个亟需解决的问题，特别是考虑到联邦政府已经向各州和各地补贴了巨额资金。据美国人口普查局统计，2019年，美国地方政府的运营支出总计达到3.5万亿美元，其中有22%是来自联邦政府的补贴。另外，美国地方政府用来修路修桥和搞教育的钱有相当一部分来自市政公债。根据美国财政部的预测，光是这些市政公债利息的联邦税收减免，就意味着联邦政府从2010年到2030年将少收入3340亿美元。美国1900万中小学教师、警察、消防员、公共卫生工作者和州政府、地方政府雇员的工资也有相当一部分来自联邦补贴和减税，特别是自新冠疫情爆发以来，这些地方政府雇员更是发挥了不可或缺的作用。

如果《基础设施投资和就业法案》和酝酿中的3.5万亿美元的预算决议通过了立法程序，那么联邦政府必将进一步加大对各州和各地的补贴力度，各地修路、修桥甚至是架设宽带网络的钱很多都将由联邦财政承担。在此过程中，联邦政府还得考虑帮助地方政府避免举借新债，以免已经举借的4万亿美元债台越筑越高。

虽然各州都被要求实现预算平衡，但是大家对“平衡”的定义有很大差异，况且很多地方也没有计入一些长期支出——比如多达几万亿美元的基础设施维护支出，以及公务员养老金支出等等。在州以下，很多市、县的预算也同样做不到平衡。

如果大然多数市州不使用已经过时的会计方法，国会的立法工作说不定还会容易一些。纽约有一家名叫沃尔克联盟（Volcker Alliance）的非营利机构，它是由美联储（Federal Reserve）的前主席保罗•沃尔克创办的，该机构的工作就是监督政府预算的合理性。该机构在2021年的报告《国家预算编制中的真相与诚信》（Truth and Integrity in State Budgeting: Preparing for the Storm）中指出，美国的各市州在编制预算时，大都不会采用财务会计准则委员会（Financial Accounting Standards Board）为上市公司制定的公认会计准则（Generally Accepted Accounting Principles），而是使用了所谓的“现金核算”方法，也就是只认可花出去的现金是支出。这种做法必将损害它们的长期财政健康。在这种制度下，各地政府明知有可能导致财政紧张，也可以继续大胆花钱。而为了“填坑”，实现预算均衡，各地政府有可能会推迟现金支付。它们还有可能将资产出售所得和有关部门的转账计入收入，甚至还有可能将基建项目发行的债务也计入收入。

比如2020年，在新冠疫情期间，伊利诺伊州向美联储现已关闭的市政流动性工具（Municipal Liquidity Facility）出售了32亿美元的债券以平衡预算。近几年来，伊利诺伊州还多次将芝加哥的一栋国有大楼的出售收入计为收入，以此平衡预算，问题是这幢大楼至今还没有卖出去。而如果是在公认会计准则的规则下编制预算的话，在发生债务的时候，就必须承认承诺的债务支出。

就像《大西洋月刊》（The Atlantic）所指出的那样，虽然现金预算法是“财政灾难的遮羞布”，但放眼整个美国，抛弃了现金预算法，采用了公认会计准则的规则的主要市州只有纽约市——纽约之所以这样做，是因为它在1975年曾经濒临破产，为了自救才采取了包括会计制度改革在内的一系列财政改革。除了纽约以外，底特律和加利福尼亚州的三个城市也在本世纪10年代申请过破产，但它们都没有选择效仿纽约的做法，在退出破产程序时改革其预算制度。

采用更准确的会计制度，有助于避免很多高风险的操作，推进真正的预算平衡，而不是把公务员养老金和教育、基建等问题一股脑地推给未来的纳税人去处理。那种将当前成本转嫁给未来几代人的做法，也必将威胁到许多市州的信用评级和财政稳定，不管它们是新泽西州、伊利诺伊州、堪萨斯州还是肯塔基州，也不管它们是红州还是蓝州。

目前，美国很多市州的预算都出现了创纪录的盈余，但这并非是地方政府精打细算的结果，而是规模空前的几万亿美元联邦抗疫纾困金的产物。从现在开始到2024年年底，随着联邦政府对各地的预算补贴逐步减少，地方政府可能将再度面临财政紧张的局面。这很有可能将促使各州为了实现现金会计制度下的“平账”而进一步寅吃卯粮，同时要求联邦政府拨付更多的现金。

为了避免这种情况，美国国会应该成立一个专门委员会来审查联邦政府对各市州的补贴，避免联邦和市州的项目重复建设，同时确保公民的需求得到满足。尤其是根据美国宪法第一条之规定，国会有义务提供“合众国的公共福利”，如果国会忽视了地方政府这种不负责任的财政预算给整体经济带来的短期和长期风险，那么，可以说国会就没有履行好宪法赋予它的责任。